四天前,越秀地产斥资64.5亿元拿地,尽管仅为该地块交易底价,并不妨碍业界对此举津津乐道。这对2014年来说至少有两个不寻常之处,不仅创造了全年土地成交总价新“地王”,而且预示着当年的卖地任务提前一个多月达标。

回顾最近五年的数据,广州政府靠土地所获进账走出了一条类似心电图的折线,截至目前约822亿元的土地出让收入,较之2010年约翻了一番。但这笔巨额资金最终流向何处?在全市层面,至今缺少清晰的说明。

卖地收入预测连连“失算”

编制预算是门技术活,不管多强调科学性,当时间轴从年初平移到年尾,预测数据和实际完成量都难以百分百吻合。这在土地市场方面似乎尤为明显,从2010年到2013年,四年间卖地收入的预算和决算数年年“失算”。

不同于GDP、税收收入等指标时常小幅度领先于年初预算额,最近五年,广州的国有土地使用权出让收入罕见地两次“不及格”。这分别发生在2011年和2012年,实际收入离预期各出现28%和12%的差距。

2010年、2013年倒是超额完成了任务,且超收幅度过大,几乎都翻了快一番。其中2013年838亿元的卖地收入约是预期的1.8倍,成为上述四年中测算最“不靠谱”的一次。

对于2013年的异常状况,广州市财政局曾公开解释,鉴于前一年土地交易不理想,且曾两次调低预算,编制新预算时选择了更为审慎的态度,没想到遭遇低谷后的猛烈反弹。

伴随新“地王”的产生,今年原定800亿元土地出让收入也提前完成,接下来一个多月的时间,广州还有一些地块待价而沽。市国土房管局网站显示,仅目前就还有多宗交易处在招拍挂公告过程中,位于中新知识城、国际生物岛、南沙港区等处,并计划在下月完成竞价。卖地收入总共会超收多少,仍有悬念。

土地财政占总收入约四成

作为非税收入的一种,国有土地使用权出让收入被归入政府性基金范畴征管。广州正在征收的基金总共15大项,土地出让所得一直是其绝对主力,过去四年即便在最低迷的2012年也占有82%的“坐席”,巅峰期可达89%。

如果仅以预算数计,今年全广州的卖地收入,按照政府的计划,也将在15项基金中占比88%。

假如进一步扩大观测范围,将公共财政、政府性基金和国有资本经营收入的总和作为财政总收入,土地在其中的贡献率,也在三四成之间徘徊,并不算低。以2013年为例,两倍于2012年的土地出让金,在政府荷包中占比近四成。财政总收入增幅一下子被拉高到36%,而扣除这部分资金,其余部分仅比2012年增加了9%。

土地市场越活跃,经济形势也越好吗?

对比分析土地出让收入和GDP、公共财政收入、城市居民收入等四项指标增幅间的关联,似乎并不完全是这样。

从2010到2012年,前述数据之间涨跌基本同步,即经济发展成绩相对越好的年份,公共财政收入越高、土地交易收入越高、市民收入增长也越快。但2013年打破了这一规律,虽然卖地收入以绝对优势位居四年之首,但同年的GDP增速排第二,公共财政收入增速排第三,城市居民收入增幅更是垫底。

值得注意的是,现行制度允许分期缴纳土地出让金,一般一年内缴清,特殊情况可以跨年度,首期不低于总额的50%。比如,12月签订的土地出让合同,出让价款很可能在下一年度才全部进入国库。

半数或用于土地开发

卖地所得都花到哪儿去了?

包括广州在内,很多城市大兴土木的需求依然很大,因此公众普遍认为卖地收入应该大量流入城建环节。不过,有专家认为实际情况很可能远不如公众看上去的那么“美”。“基金要求专款专用,土地出让所得需要用于征地拆迁等成本性支出。随着成本越来越高,政府实际可以‘自由’调动的资金也许就四成。”

在记者检索范围内,迄今为止,广州只在预算案中交待了市本级土地出让金的大致用途,对于全市整体数据的说明,仅限于“国有土地使用权出让金支出”这样一个笼统大数。

市本级的资金流向,与前述专家的估算趋近。2014年市本级政府性基金预算支出明细表显示,市本级计划用掉的卖地收入为495亿元,包括17类项目。其中,49.6%的支出与土地开发直接相关,包括土地储备开发支出、收地补偿专项资金、土地业务费等。城建交通类支出大致占43.6%,余下不足7%则用于教育、廉租房等民生领域。

实际上,除了市土地开发中心自行储备的地块收入全部缴入市财政,其余多由市、区两级财政按不同比例分成。落到区政府口袋里的钱都是怎么花的?记者查阅2014年区级政府预算案发现,各区的信息公开步调参差不齐,番禺、花都等地对这笔钱的去向说明较为详细,而部分区如增城、黄埔就只公布了总数。